POR ANTONIO J. OLIVERA HERRERA

El pasado miércoles, 25 de enero, se presentó en sede del Parlamento de Canarias, ante una nutrida representación de la sociedad canaria, el estudio La Zona Especial Canaria del futuro, en el que un grupo de trabajo (presidido por Juan Alberto Martín y conformado por Jesús Ruiz-Huerta, José Ángel Martín, Murli Kessomal y Víctor Sánchez), que he tenido la inmensa suerte y placer de coordinar, ha confeccionado una hoja de ruta sobre los planteamientos que deben guiar en el futuro próximo la reforma de un instrumento tan importante de nuestro Régimen Económico y Fiscal (REF) como es la Zona Especial Canaria (ZEC). Este trabajo se constituye como pieza casi única en la reflexión sobre el REF que estará vigente en el próximo periodo de Perspectivas Financieras de la Unión Europea (2014-2020) y, por esta razón, constituye un estudio que brilla algo más intensamente, ante la carencia de otros documentos similares.

Habiendo dejado plasmada la preocupante falta de reflexión sobre un aspecto en el que nos jugamos tanto (nuestro próximo REF), pero que parece pasar inadvertido, o peor aún, causar indiferencia a los agentes económicos insulares, quisiera resumir brevemente las principales conclusiones de este documento, disponible en la página web del Consorcio de la Zona Especial Canaria (www.zec.org).

El objetivo fundamental de la Zona Especial Canaria es contribuir al desarrollo económico y social del Archipiélago, y la diversificación de su tejido productivo. De ello se concluye que la diversificación es una parte importante del cometido de la ZEC, pero no el único.

Como es lógico, el pasar de los años ha implicado un mejor funcionamiento y logros de la institución, de modo que la captación de proyectos autorizados y empresas inscritas ha ido aumentando paulatinamente. Entre 2008 y en 2011 se han obtenido los mejores resultados de la historia, siendo estos años afectados por la grave recesión que ha sufrido la economía mundial. La ZEC ha mostrado mantener una evolución independiente de la fase cíclica en la que se encuentra la economía.

Una cuestión que siempre oscila sobre el papel jugado por la ZEC ha sido su incapacidad para cumplir con las expectativas que sobre ella se depositaron en sus inicios.

Las promesas políticas de que iba a ser un instrumento fiscal que cambiaría el panorama económico del Archipiélago, atrayendo grandes compañías extranjeras que con su tecnología revolucionarían la forma de hacer las cosas en Canarias, han pesado mucho a la hora de ponderar los resultados que se han ido obteniendo con el paso del tiempo. Sólo cuando empiezan a fallar otras piezas del puzzle como la Reserva para Inversión en Canarias, a raíz fundamentalmente de la crisis, los agentes sociales canarios empiezan a poner la ZEC en valor.

El origen de esta visión de la ZEC como herramienta que no ha cumplido sus objetivos se sustenta en un dato normalmente engañoso: el limitado impacto de las empresas acogidas a este instrumento fiscal sobre el tejido económico. Sin embargo, consideramos que dentro de la dinámica empresarial canaria, la ZEC ha jugado un papel importante que ha ido además creciendo con el tiempo. Es decir, una gran mayoría de las empresas que podían acogerse al incentivo fiscal, así lo han hecho. El problema se encuentra en que no se ha podido atraer empresas que de forma ostentosa contribuyesen a cambiar el panorama económico insular.

Ante esta realidad también debe apuntarse un aspecto que no puede pasar inadvertido y es que la ZEC ha ayudado, efectivamente, a diversificar la estructura productiva canaria. Es posible que el impacto macroeconómico haya sido limitado, pero, sin duda, ha conseguido ser una herramienta útil para lograr avanzar en dicho proceso.

En el fondo de estos resultados, que no cumplen unas expectativas inicialmente planteadas, residen fundamentalmente dos tipos de problemas. Los primeros apuntan hacia consideraciones de diseño del instrumento fiscal. Los segundos a cuestiones más generales de diseño económico.

En cuanto a la configuración normativa del instrumento ZEC, el primer elemento que hay que tener en cuenta es que la evolución histórica que sufrió su normativa y, en parte, la filosofía que se encontraba detrás de ella, ha dejado importantes residuos en el texto de la ley actual, lo que es la única forma de entender cuestiones tales como la estanqueidad geográfica de la zona.

Independientemente de estos asuntos, tanto desde un ámbito interno al Consorcio como por parte de los agentes exteriores (inversores, empresarios y asesores), se han detectado una serie de limitaciones que en poco ayudan a potenciar el instrumento fiscal. Desde la existencia de límites en la base imponible a la aplicación del tipo reducido, pasando por la no deducción por la doble imposición de dividendos y la compatibilidad entre la ZEC y otras figuras del Régimen Económico y Fiscal canario, como la RIC.

Además se han planteando cuestiones vinculadas a la tramitación, como la inseguridad jurídica que impone la existencia de una Comisión Técnica, la lectura a veces incierta del listado de actividades permitidas…

Teniendo todas estas consideraciones en cuenta podría volver a formularse una ZEC que minimice esta problemática. Una ZEC que tenga un diseño fiscal más afinado y ajustado a los problemas que han ido surgiendo con el paso del tiempo.

Sin embargo, hay una cuestión de fondo que podría ser aún más relevante. La ZEC adolece de un problema de diseño económico. Es decir, incluso aunque el diseño fiscal sea ideal, ¿podemos garantizar que tendremos una buena herramienta de política económica regional para lograr la misión encargada a la ZEC?

El análisis realizado en el estudio pone clara y unánimemente de manifiesto que los incentivos fiscales juegan, si acaso, un papel secundario en la toma de decisiones de las empresas a la hora de buscar una ubicación. Esto induce a replantearnos el kit de herramientas de política económica con las que debería contar el Consorcio, puesto que disfrutar tan sólo de una oferta de rebaja fiscal ha demostrado ser absolutamente insuficiente.

En este sentido, se ha puesto de manifiesto que para ello podrían potenciarse las ventajas que ofrece ser un Consorcio y un punto de encuentro natural de múltiples agentes económicos que deben interactuar entre sí (investigadores, empresarios locales, empresarios extranjeros e inversores). Ser un nodo en el que confluyan todas las partes significa tener responsabilidad de coordinación, algo que sería deseable no sólo entre región y Estado, sino también entre los agentes locales.

Y, por supuesto, también es de gran relevancia poder contar con la financiación necesaria para desarrollar el proyecto, las facilidades que le ponga la administración a la hora de dar los pasos necesarios para resolver los temas jurídicos o administrativos que requiera la actividad, contar con un equipo humano bien cualificado y con los contactos necesarios para tener éxito…

Pero es que, además, los trabajos preparatorios de la Comisión Europea ponen de manifiesto que la futura política regional de la Unión irá enfocada en una perspectiva muy similar a la que podría desarrollar un Consorcio que aglutinase y coordinase las decisiones en todas las materias que inciden sobre el desarrollo regional, de modo que las decisiones puedan ser más eficaces. Se fomentarán políticas que animen la aparición de proyectos locales y faciliten al máximo su puesta en acción. En este sentido, los incentivos fiscales tienen sólo lógica si se diseñan alrededor de una estrategia integrada. La nueva política regional europea tendrá que facilitar las cosas al emprendedor y/o al innovador, no subvencionarlo.

Una revisión de la ZEC donde se refuerce la idea de Consorcio, de punto de encuentro de los agentes locales y los externos, creemos que encajaría mejor con la orientación que tendrá la futura política regional europea y, en consecuencia, tendrá más posibilidades de salir adelante en las negociaciones. Apostamos, en consecuencia, por una acción decidida de reforma de la ZEC, que no se limite a parchear la lógica fiscal del instrumento, sino que convierta al Consorcio en un instrumento clave para el desarrollo económico del Archipiélago

*Doctor en Economía