Desde el nacimiento de la Comunidad Autónoma el tema cabildos insulares ha estado constantemente abierto y, en mi opinión, continuará estándolo, porque para fijar los términos de un debate, que es político y jurídico, el primer requisito es que se utilicen términos que tengan un significado compartido para todos. Y esta premisa no se ha dado, porque en realidad nadie ha tenido interés en ello.
La expresión los cabildos son “Instituciones” de la Comunidad Autónoma (art. 23.5, del E.A.C.), acuñada por el Estatuto de Autonomía he servido de base para que algunos consideren que los cabildos son exclusiva o preferentemente órganos que forman parte de la estructura de la Comunidad Autónoma, que tendría sobre ellos una potestad exclusiva para definir su régimen jurídico, electoral y competencial (art.23.2, EAC) , integrada en la potestad de organización de su “propia Administración Pública” (art. 22.1, EAC), una potestad de naturaleza reflexiva, del género de los iura in se ipsa.
Ligada a esta posición está situada la reclamación de la potestad legislativa exclusiva sobre los cabildos, desconociendo que los cabildos son esencialmente órganos de representación y gobierno de una entidad local, la isla, que forma parte de la estructura política y territorial de un Estado articulado sobre el principio de la descentralización territorial del poder, a partir del reconocimiento que la sociedad española efectúa en el momento constituyente de su unidad y pluralidad, base del derecho a la autonomía de las comunidades territoriales que la integran: nacionalidades y regiones, municipios, provincias e islas. Esta cuestión fue abordada tempranamente por el Tribunal Constitucional que, en sentencias como la 84/1982, de 23 de diciembre, definía que las entidades locales no tienen mera naturaleza “intracomunitaria”, que entidades locales y comunidades autónomas “se superponen sin anularse”, que aquéllas “no se convierten en meras divisiones para el cumplimiento de los fines de la Comunidad”.
Otra cuestión previa consiste en que, desde el principio de esta historia, hay técnicos y políticos que creen que, cuando el Estatuto de Autonomía reconoce a la Comunidad Autónoma competencias legislativas sobre una materia, las funciones que el legislador atribuya a la Administración Pública “pertenecen” a la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de forma que, si se transfieren a los cabildos, esa pertenencia habilita al Gobierno de Canarias o a la Administración Autonómica a establecer un régimen jurídico diferente al de “autonomía y plena responsabilidad” (art.7.2 de la LRBRL, 7/1985), que caracteriza el ejercicio por parte de los entes locales de sus competencias propias, incompatible con controles genéricos o de oportunidad “de forma tal que la decisión viniera a compartirse con otra Administración” (Sentencia del Tribunal Constitucional 4/1981, de 2 de febrero). Es decir, consideran, que las competencias de los cabildos pueden ser propias o atribuidas por delegación, art.7.1 LBRL, y además “transferidas”, una tercera vía competencial que admitiría no se sabe muy bien qué medidas para garantizar la eficacia administrativa de los cabildos en el ejercicio de esas competencias transferidas, que el Parlamento podría aprobar a propuesta del Gobierno (art.50 de la Ley Territorial 14/1990, “ley de cabildos” ).
Como se verá, estas dos cuestiones previas están íntimamente ligadas.
Ya es hora de que quede de una vez clarificada la naturaleza de los cabildos como órganos de gobierno y representación de una entidad local, la isla, con sustancia política propia -ya que las entidades locales no son meras Administraciones Públicas-, dotada de autonomía, cuyo régimen jurídico, de funcionamiento, competencial y electoral constituye una competencia compartida entre el Estado y la Comunidad Autónoma.
Y que es el Estado el que debe definir los aspectos básicos del estatuto jurídico de los cabildos, porque forman como todas las entidades locales parte de la estructura política del Estado, no sólo de la Comunidad autónoma, y porque en el ámbito de las entidades locales se desarrollan manifestaciones importantes del derecho de participación política de los ciudadanos, que deben poder ejercer en condiciones básicas de igualdad (art.14, 139.1, 149.1.1ª y 149.1.18ª de la Constitución Española).
La isla como realidad definitoria
Prefiero hablar de singularidades de nuestro Archipiélago, que deben ser reconocidas por las Leyes, para que la autonomía de nuestras entidades territoriales pueda disponer de instrumentos apropiados para dar respuesta a aquéllas, que hablar de hecho(s) diferencial(es) que es una terminología cada vez más exclusiva de una forma de entender el Estado Autonómico en la que se pierde de vista la dimensión integradora y cooperativa, tan característica del federalismo como principio de organización territorial del poder.
Las islas del Archipiélago conforman un marco territorial tan definido que contribuye decisivamente a modelar, a través del tiempo, a cada sociedad insular como un cuerpo social identificable desde el exterior y con conciencia de serlo por parte de sus habitantes. Ese es el soporte socio-político de su autonomía y ha facilitado el arraigo y el carácter representativo de los cabildos insulares.
Los cabildos al inicio de la Transición
El panorama que presentaban los cabildos en ese momento estaba muy condicionado por los efectos financieros favorables que, a pesar de la crisis económica de los años 70, produjo la aprobación de la Ley 30/1972 del R.E.F. Eran Instituciones organizadas bajo una forma de gobierno corporativa, en la que correspondían al Pleno de la Corporación tanto la aprobación como la ejecución de las principales decisiones y ordenanzas y la aprobación y gestión del Presupuesto.
El papel ejecutivo del presidente y de la Comisión de gobierno era poco significativo, aunque no la función representativa y directiva de aquél. Y su Administración presentaba una estructura adaptada a las funciones de fomento y a las de prestación de servicios públicos exclusivamente, ya que los cabildos apenas ejercía funciones de intervención en la esfera jurídica y actividades de los ciudadanos.
El desarrollo de las Comunidades
Tras la creación de las Comunidades Autónomas se discutió sobre si debían crear una Administración propia, a partir de los servicios que les traspasara la Administración estatal, o si sería preferible que -empleando técnicas de administración indirecta y apoyándose y reforzando las Administraciones de las entidades locales, ya desplegadas sobre el territorio- ejercieran tareas de coordinación y planificación, convirtiendo a las Administraciones insulares y municipales en las únicas Administraciones ejecutivas de las políticas autonómicas. Esa fue la opción definida en el Informe de los Expertos (mayo 1981).
La organización de las Comunidades
“La formación de un aparato administrativo extenso debe evitarse tanto en los niveles centrales como en los periféricos.”(página 25) “Las Diputaciones deben quedar convertidas en el escalón administrativo intrarregional básico: es preciso fortalecer sus servicios, dotarlas mejor, integrar en su organización los servicios periféricos de los que se ha de desprender la Administración del Estado (…) para que puedan (…) atender ordinariamente la prestación de los servicios que están encomendados a la gestión regional” (página 28, Edición del Centro de Estudios constitucionales, 1981). Pero el tiempo, la inercia y el código genético del poder, del poder que asumían las nuevas clases dirigentes autonómicas, se encargaron de resolver esta cuestión por la vía de los hechos consumados.
El caso de Canarias
Esta cuestión tuvo más largo recorrido en Canarias, alentada por el recelo recíproco entre las clases dirigentes de las islas, que las inclinó a potenciar su cabildo y a buscar refugio en él, en lugar de desarrollar una Administración autonómica que pudiera ser palanca de nuevos o viejos hegemonismos.
Así que, después de una primera fase de desarrollo de una Administración propia de la Comunidad Autónoma, impulsada por el primer Gobierno Saavedra, sucedió bajo los auspicios de ATI-AIC un replanteamiento de la cuestión a través de la Ley 14/1990, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias (conocida como Ley de Cabildos).
En este Texto legal, como concreción de esta voluntad de reforzar las Administraciones insulares y efectuar un proceso de descentralización efectivo, podemos señalar los siguientes preceptos: art. 42.2, que define como competencias propias de los cabildos insulares las que les sean transferidas por Leyes del Parlamento de Canarias; art. 45.1 “…la legislación sectorial de la comunidad autónoma atribuirá a los cabildos la titularidad de competencias que satisfagan, de forma predominante, un interés insular.”; art. 46.1 “…se someterán (las competencias transferidas) al régimen jurídico y financiero regulador del ejercicio de competencias propias”.
Sin embargo, el art. 50 de dicha Ley asignaba a la Comunidad Autónoma la garantía de la legalidad y eficacia del ejercicio por parte de los cabildos de las competencias transferidas, facultando al Gobierno para proponer al Parlamento la adopción de medidas que se consideren necesarias al efecto, lo que implica un instrumento de control e interferencia en el ámbito de la autonomía de las Instituciones insulares no compatible con su estatuto jurídico básico, tal y como lo define la L.R.B.R.L, 7/1985 (arts. 7.2, 10.3 y concordantes).
Cuatro lustros de la Ley 14/1990
El proceso ha sido bastante tortuoso. Se han traspasado los servicios ligados a competencias transferidas, suscitando controversias constantes sobre su suficiencia financiera, en particular por parte de los cabildos de las islas no capitalinas. En algunos casos, la descentralización ha desarticulado órganos y servicios, de carácter especializado, que venían desarrollando con eficacia sus funciones en todo el ámbito del Archipiélago, sin que los cabildos receptores hayan tenido capacidad financiera ni recursos humanos para sustituirlos adecuadamente en el ámbito de su isla. Sólo los cabildos de Tenerife y Gran Canaria han podido hacerlo, empleando recursos propios.