Desde el punto de vista de su organización y régimen jurídico los cabildos han ido evolucionando, como el conjunto de las entidades locales desde la entrada en vigor de la LRBRL, -y especialmente desde la entrada en vigor del nuevo Título X de la LRBRL (aprobado por Ley 57/2003) que regula el régimen jurídico de los municipios de gran población y se aplica a los cabildos Disposición Adicional Décimo Cuarta. 1, LRBRL-, desde una forma de gobierno corporativa hacia una especie de forma parlamentaria imperfecta en la que el presidente, que es a la vez jefe del Gobierno y presidente del Parlamento (el Pleno), ha visto potenciadas sus funciones directivas y ejecutivas. La Junta de Gobierno y sus componentes, de la que pueden formar parte miembros que no ostentan la condición de consejeros insulares electos, tiene un espacio efectivo de responsabilidades ejecutivas y de gestión. Y el Pleno va conformándose como órgano legislativo y de control del Ejecutivo: aprueba los presupuestos y las normas reglamentarias, fiscaliza e impulsa la actuación del presidente y de su gobierno a través de procedimientos típicos del parlamentarismo, y puede destituir al presidente por medio de la moción de censura constructiva.
La Administración insular ha ido transformándose para poder desarrollar actividades de policía en diversas materias. Ya no es únicamente una Administración para actividades de fomento y de gestión de servicios públicos. En algunos casos, como en el del Cabildo de Tenerife, se ha desarrollado un importante sector público insular, cuya eficiencia y viabilidad financieras son objeto de discusión frecuente.
Estas actividades empresariales están prácticamente al margen de toda función de control por parte del Pleno, ya que los consejeros que ejercen labores de oposición tienen derecho a formar parte de las Comisiones Plenarias e Informativas de la Corporación , así como de los órganos directivos de los Organismos Autónomos dependientes del cabildo insular, pero no de los consejos de administración de aquellas sociedades cuyo capital pertenece íntegra o mayoritariamente al cabildo, o está participado por éste. Por otro lado, no debe quedar inadvertida una tendencia expansiva de los cabildos insulares durante la segunda mitad de los 90 y a lo largo de la primera década de este siglo, en un contexto de crecimiento sostenido de la economía y de sus fuentes de ingresos, a partir de la entrada en vigor de las Leyes 20/1991 y 20/1994, reguladoras respectivamente de los aspectos fiscales y económicos del REF, así como de su participación en fondos y programas financieros europeos, que proporcionaron a las haciendas insulares una situación muy boyante. Sobre esas disponibilidades presupuestarias, los cabildos insulares empezaron a poner en marcha actuaciones y programas en materia deportiva, asistencial, de participación vecinal…, ocupando espacios típicamente municipales, por razones ajenas a toda racionalidad y diametralmente opuestas a los principios de descentralización y de subsidiariedad, que inspiran el sistema de organización territorial del poder auspiciado por la Constitución de 1978.
La nueva centralización
Desde el punto de vista competencial, se ha ido desenvolviendo a lo largo de la pasada década una etapa de nueva centralización, que tiene unos hitos relevantes en leyes territoriales como las siguientes:
La Ley 19/2003, de 14 de abril, de directrices Generales de Ordenación y del Turismo, Disposición Adicional Primera 2, establece la fuerza derogatoria de los Planes Territoriales Especiales Insulares de Ordenación del Turismo sobre los Planes Insulares de Ordenación, ya que las disposiciones de aquéllos alterarán las de éstos cuando resulten contradictorias.
Proyecto de Ley 9/2005 de modificación de la Ley de Vivienda de Canarias, que pretendía autorizar la recalificación como urbanizable de ámbitos aislados de suelo rústico para la promoción de viviendas protegidas, mediante exoneración por decisión del Gobierno del requisito de contigüidad a suelo urbano o urbanizable (art. 2.c).
Ley 6/2009, de 6 de mayo, de Medidas Urgentes en materia de ordenación territorial, para la dinamización sectorial y la ordenación del turismo, cuyo artículo 8.1 permite al Gobierno aprobar Planes Territoriales Especiales de Singular Interés Industrial, contra las determinaciones del planeamiento urbanístico ( y territorial, los Planes Insulares de Ordenación ), invocando razones “estratégicas”.
Ley 12/2009, reguladora de la Licencia Comercial para la implantación o ampliación de Grandes Establecimientos Comerciales, atribuye al Gobierno el otorgamiento de la Licencia, cuando por razones de carácter ambiental sean sometidos a régimen de autorización, exceptuándolos del régimen liberalizador establecido por la Directiva Europea de Servicios (art. 6.2).
Ley 2/2011, de 26 de enero, por la que se modifica la Ley del Sector Eléctrico Canario, atribuye al Gobierno la aprobación de Proyectos de construcción, modificación y ampliación de instalaciones de generación, transporte y distribución de energía eléctrica en contra del planeamiento territorial, urbanístico y de los recursos naturales, invocando razones de “urgencia” o de “interés excepcional”.
Estas disposiciones ponen de manifiesto la mencionada tendencia neocentralista, a base de debilitar el principal instrumento de gobierno insular, el planeamiento territorial y de los recursos naturales, el Plan Insular de Ordenación, que permite a los cabildos la definición de un modelo de desarrollo insular que condiciona todas las actividades humanas: residenciales, productivas…, y las infraestructuras del transporte, de producción y distribución de energía, constituyendo a la vez una garantía para la conservación de los recursos naturales y de la biodiversidad. Son muy indicativas de una intencionalidad centralizadora que puede obedecer a diversas razones, sobre las que puede establecerse alguna hipótesis razonable en las conclusiones de este análisis.
La potestad de ordenación del territorio
Con toda seguridad, del conjunto de potestades de las que están investidos los cabildos para hacer efectiva la autonomía de las entidades insulares, la de autoorganización y las de ordenación del territorio son ad intra y ad extra las más relevantes. En todo el sistema legal sobre la ordenación del territorio, urbanística y de los recursos naturales del Archipiélago, que arranca con la Ley de 1999 y el Texto Refundido aprobado por decreto Legislativo 1/2000, la posición de los cabildos quedaba bien establecida al situarles en una posición central en la elaboración del Plan Insular de Ordenación del Territorio, figura central del planeamiento territorial y de los recursos naturales en una Comunidad Autónoma compuesta por islas.
Es difícil en la ordenación territorial de un archipiélago encontrar aspectos que tengan un interés nítidamente suprainsular. De ahí el papel atribuido a los cabildos en la definición de los aspectos relevantes para el territorio insular y para el desenvolvimiento de la sociedad y la economía de cada Isla.
Sin embargo, el Gobierno de Canarias ha ido absorbiendo cada vez más decisiones que, si tienen clara entidad supramunicipal, no la tienen suprainsular, pretendiendo justificarse en motivos estratégicos, de urgencia, de interés excepcional y otros de naturaleza igualmente indeterminada, que mal recubren razones reales de interés político o partidista.
Sorprende que, frente a este proceso cada vez más visible de recentralización de decisiones y competencias, las élites gobernantes insulares apenas hayan reaccionado.
Probablemente, porque los intereses que se vislumbran detrás de este proceso, influyen intensamente en los propios gobiernos de los cabildos.
Y resulta menos costoso, ante una opinión pública cada vez más sensible ante el deterioro medioambiental de las Islas, que las decisiones más agresivas en materia de usos del suelo o de infraestructuras las tomen gobernantes que no van a presentarse a las elecciones a los cabildos, en lugar de los propios presidentes insulares. Así pueden éstos, de paso, mantener de cara a la galería en su isla respectiva, un discurso más respetuoso con los principios de desarrollo sostenible.