X
economía>

El Estatuto Económico y Fiscal de Canarias

   

01-03 GRÁFICO 1 REF _PIB_

A. J. OLIVERA* / J. M. BETHENCOURT* | Santa Cruz de Tenerife

Resulta significativo que el título con el que se conoce la principal herramienta diferencial de política económica de Canarias sea el de Régimen Económico y Fiscal (REF). Y no lo decimos tanto por lo de económico y lo de fiscal -aunque a veces uno se pregunta dónde se encuentra el apartado económico-, sino por lo de régimen. Hablamos, pues, de un reflejo del pasado franquista en el que se fraguó la primera versión del REF, un aspecto que a muchos nos puede parecer insignificante, pero que hemos querido tomar como vehículo para plantear uno de los principales problemas que hoy en día inciden sobre la configuración de nuestro REF.

Aunque desde el mismo momento que las Islas fueron anexionadas al Reino de Castilla ya se determinó que Canarias tenía la necesidad de contar con un régimen institucional específico diferenciado que hiciera frente a sus realidades, lo cierto es que este conjunto de medidas no empiezan a tener la denominación de Régimen Económico y Fiscal hasta el año 1972.

Se trataba de un conjunto de disposiciones y medidas pensadas para impulsar la economía del Archipiélago, un territorio sumido por aquel entonces en una profunda crisis debido a la autarquía característica del régimen franquista, que eliminó progresivamente el efecto incentivador que los puertos francos y los flujos de comercio habían tenido en la economía de las Islas en diferentes etapas históricas.

Con la Ley 30/1972, de 22 de julio, sobre el Régimen Económico y Fiscal de Canarias, se trató de recuperar desde Madrid la lógica del sistema diferencial canario, pero claramente influida por los principios que impuso la dictadura en lo económico y lo social. Se produciría entonces uno de los principales “pecados originales” del REF, su inadecuada concepción metodológica, que ha seguido siendo una constante con el paso de los años. Como llegó a señal Antonio Carballo Cotanda en su magna obra Canarias, región polémica, ya en aquellos tiempos “lo que debió ser primero un estudio total de los problemas canarios del momento; un trabajo y unos debates, después, sobre los aspectos que aquéllos ofrecieran, y la redacción, al fin, de un texto de régimen que contemplara el panorama socioeconómico a ordenar en su íntegra fenomenología, se convirtió, por la propia acción directora de la Administración central y la escasa visión de nuestros representantes, en una tarea desequilibrada, movida tristemente en los tonos de las peticiones y las concesiones… El texto, finalmente, ha venido dictado no desde la realidad canaria, sino desde la realidad ajena a las Islas”.

Sin embargo, el aspecto más significativo reside en el análisis de sus contenidos. Llama poderosamente la atención el elevado paralelismo existente entre la primera concepción del REF y sus versiones posteriores. En este sentido, ya se podía encontrar en la Ley 30/1972, en su artículo 3, la mención a la libertad comercial; en su artículo 5, las líneas especiales de crédito oficial; en su artículo 6 se hacía hincapié en la inversión y el gasto público del Estado en las Islas; en su artículo 7 se concretaba una serie de incentivos fiscales que pueden considerarse el origen de la Zona Especial Canaria (ZEC); en su artículo 9 se contenían aspectos que posteriormente fueron desarrollados al amparo de programas destinados al desarrollo del sector primario, y su artículo 21 potenciaba el instrumento de la previsión de inversiones en Canarias, que puede considerarse un antecedente claro de la Reserva para Inversiones en Canarias (RIC).

La rigidez del Régimen Económico y Fiscal se ha manifestado en la persistencia observable de los mismos instrumentos en las leyes 20/1991, de 7 de junio, y 19/1994, de 6 de julio, y en los reales decreto-ley 2/2000, de 23 de junio, y 12/2006, de 29 de diciembre. Lo ilógico de este caso es que no resulta razonable considerar que los mismos instrumentos que se propusieron para abordar los problemas canarios en los años 1972 o más recientemente, 1991 y 1994, sean aún válidos en el año 2013, más de 40 años después. Se traslada de este modo la sensación de que el REF es el grupo de instrumentos económicos y fiscales que han venido conformando históricamente nuestro fuero diferencial, olvidando la verdadera naturaleza de este conjunto de medidas.
El Régimen Económico y Fiscal debe ser el conjunto de instrumentos especiales y únicos con los que debe contar Canarias para impulsar e incentivar el mejor desempeño de su modelo económico. No tienen que ser específicamente medidas de tipo fiscal, ni determinadas ayudas económicas al movimiento de personas y mercancías, o al estímulo de la producción de bienes básicos como la electricidad, el agua o las telecomunicaciones. Deben poder ser medidas de apoyo financiero, bonificaciones a las cuotas de la Seguridad Social, estímulo de prácticas de mejora de la productividad, impulso del capital humano, o, por qué no, cualquier otro tipo de medida que ayude a lograr los objetivos que se persiguen: incentivar el progreso de la sociedad canaria para hacer frente a sus problemas diferenciales de origen estructural.

En el escaso debate que se produce en la actualidad parece encontrarse ausente el primer paso que debe guiar la reforma del REF: un análisis profundo de la situación actual, de cómo ha funcionado el REF hasta la fecha y de qué medidas se necesitan para impulsar la economía de las Islas. ¿Qué aprenderíamos si hiciéramos este ejercicio?

01-03 GRÁFICO 2 REF _PIB_

La evolución comparada del Producto Interior Bruto (PIB) por habitante de Canarias con el del conjunto de España permite validar el impacto que el REF ha tenido sobre nuestro desempeño económico, pues ambas economías han mantenido estrechos lazos económicos y gran parte de los factores que motivaron el periodo de crecimiento español estuvieron actuando sobre la economía canaria. La variable distintiva entre ambos territorios en el ámbito institucional era la existencia del REF, que se configura como un elemento para apoyar e impulsar el desempeño económico del Archipiélago.

Como se hace patente (véase el Gráfico 1: Evolución comparada del PIB por habitante) desde la aprobación del nuevo REF en 1994, se ha producido un continuo deterioro de los niveles de bienestar del Archipiélago en términos comparativos con el resto del territorio nacional. De niveles cercanos a 100 en 1994, hemos pasado a niveles próximos a 85 en 2010. No podemos estar satisfechos con el desempeño de nuestro régimen diferencial si nuestra generación de valor añadido por habitante no ha dejado de alejarse de los estándares nacionales.


La oportunidad de diseñar un REF para los nuevos tiempos
Los datos de nuestra historia económica reciente indican que el REF no ha logrado los objetivos exigibles; es decir, que Canarias pudiera mantener al menos un desempeño similar al del conjunto de España, suavizando las restricciones que imponen nuestras características diferenciales. La divergencia de nuestros indicadores respecto a la media nacional es una señal de que se requieren cambios de relevancia. Los instrumentos que no han sido lo suficientemente válidos para mejorar las perspectivas comparadas de progreso del Archipiélago no pueden seguir siendo válidos para el futuro, siendo conscientes además de que tantas y tantas cosas han variado en el panorama económico internacional. La reforma del REF no se puede concentrar en la discusión sobre cómo mejorar los instrumentos ya existentes. Ese camino ya lo hemos transitado y sabemos a dónde conduce. Es momento de mirar los principales problemas del modelo económico canario y de diseñar propuestas de política económica, sean instrumentos fiscales o económicos, que colaboren en su remedio y reversión. Nuestro régimen diferencial históricamente tuvo esa misión: mirar hacia dentro de la economía canaria, analizar qué aspectos eran claves para insertarla en la economía-mundo y, según sus posibilidades, diseñar los mecanismos necesarios para impulsar este camino. Esta lógica se rompió con el REF de 1972 y se mantiene desde entonces. Parece que ya va siendo hora de dar un vuelco en el planteamiento. Rompamos, pues, con esta lógica que no nos ha conducido por la senda que todos desearíamos. Para lograrlo, demos un paso simbólico: cambiemos el nombre del Régimen Económico y Fiscal de Canarias. Abandonemos el anacronismo de régimen, con todas sus connotaciones históricas adversas, e imaginemos uno más adecuado: estatuto. Será una señal inequívoca de que queremos que las cosas vayan cambiando
.

A esta indudable realidad hemos de sumar otros puntos críticos del desempeño del REF en la economía de las Islas. Los estudios empíricos realizados por la Universidad de La Laguna (ULL), en colaboración con otros institutos de análisis, han venido a sostener que, durante la época de expansión, la Reserva para Inversiones en Canarias (RIC) se manifestó como un elemento de gran utilidad y de apoyo a la economía canaria, creó empleo y riqueza para la sociedad. Sin embargo, los resultados obtenidos por dichos estudios indican que la aportación de este instrumento no parece haber generado efectos lo suficientemente robustos ante el cambio de circunstancias. Los 150.000 empleos que se crearon entre 1994 y 2007 por la RIC quedan empequeñecidos por el aumento del número de desempleados entre el segundo trimestre de 2007 y el tercer trimestre de 2013 (293.230 personas). Asimismo, en este mismo periodo se han destruido en la economía canaria casi 200.000 empleos (197.880). El contraste de resultados debe hacernos reflexionar y plantearnos algunas preguntas, como, por ejemplo, ¿para qué sirven incentivos económicos y fiscales que tienen efectos que se desvanecen y nunca se consolidan?

01-03 GRÁFICO 3 REF _PIB_

El balance de resultados del REF actual nos debe conducir al análisis de sus causas. Una revisión crítica del funcionamiento de la economía canaria pondrá en evidencia las carencias de su modelo de crecimiento y de progreso. Unas debilidades que, sin ánimo de ser exhaustivos, sí que podemos afirmar que incorporarían los aspectos que en adelante se analizan.

El principal problema económico de Canarias es su baja productividad. La baja productividad que caracteriza a nuestras empresas es el hándicap básico que se extiende a lo largo de todo el sistema económico, dando sentido a gran parte de los principales problemas que atenazan la economía insular. La baja productividad explica por qué las empresas canarias son menos competitivas y se internacionalizan menos. La baja productividad explica los menores salarios del Archipiélago y, en relación directa con ello, los altos niveles de pobreza. La baja productividad limita nuestras posibilidades de desarrollo y determina un perfil de crecimiento muy intensivo en empleo, que acaba provocando grandes oscilaciones cíclicas en el mercado de trabajo.

La evolución reciente de la productividad aparente del factor trabajo en las regiones españolas refleja que, desde la puesta en marcha del REF, la evolución de este indicador ha seguido una tendencia a la baja. Estos crecimientos negativos son especialmente intensos en el panorama nacional, de tal forma que sólo una comunidad autónoma, Baleares, exhibe un peor desempeño que Canarias durante el periodo contemplado (véase la Tabla 1: Evolución de la productividad aparente del factor trabajo). Evidentemente, la baja productividad de las empresas es el producto de las decisiones de todos los agentes de la sociedad. La baja cualificación de los trabajadores es un elemento que influye en la baja productividad y que al mismo tiempo se ve influida por ella, como un círculo vicioso. La escasa propensión a innovar en poca medida estimula la productividad empresarial, pero también es producto de ésta, puesto que las empresas productivas innovan para mantener su posición ventajosa en el mercado.

Precisamente, otro de los grandes problemas económicos de Canarias es la limitada capacidad de innovar que predomina en nuestro tejido empresarial. Las sociedades modernas pueden seguir dos patrones de avance tecnológico. Pueden imitar tecnologías ya existentes y adaptarlas a las necesidades de todas las empresas, o pueden innovar y generar nuevos productos, servicios, patrones de organización, canales de distribución… La imitación resulta más relevante para economías que se encuentran algo alejadas de la frontera mundial del conocimiento. Por el contrario, cuantos más peldaños escala un país en la clasificación económica mundial, más importante empieza a ser la innovación.

Todos estos modelos requieren diferentes incentivos; es decir, diferentes instituciones económicas. En un modelo de innovación resulta de gran relevancia la existencia de competencia en los mercados y la posibilidad de acceder a financiación apropiada y de disponer de una población con formación superior, puesto que este grupo generalmente se caracteriza por tener mayores capacidades para innovar, para crear nuevos procesos y productos. Los datos disponibles constatan la limitada capacidad innovadora de las empresas canarias, así como la escasa relevancia que tienen, en sus cifras de negocio, las innovaciones implantadas. El desempeño de nuestras empresas se encuentra entre los más modestos del país, únicamente superando los registros de Baleares (véase el Gráfico 2: Intensidad de la innovación en las regiones españolas). Teniendo en cuenta la limitada competencia existente en muchos sectores de actividad en las Islas, la excesiva, por no decir total, dependencia que existe de una única forma de financiación (la bancaria) y los moderados ratios de formación superior que muestran nuestra población activa, es lógico comprender por qué innovan tan poco las empresas canarias.

Entroncamos así con la tercera de las principales debilidades de nuestra economía, el bajo grado de cualificación de la población de las Islas. Contar con mano de obra cualificada es una condición básica para poder desarrollar un modelo basado en la innovación. El patrón de especializaciones y la reciente dinámica económica del Archipiélago han jugado de forma claramente desfavorable en la creación de incentivos, para que, por una parte, la población canaria vea interesante profundizar en la inversión en su propia formación como para, por otra, atraer personas con formación y talento desde el exterior.

Canarias es una de las regiones españolas con menor proporción de personas en edad de trabajar con alta cualificación (Formación Profesional II, diplomaturas y licenciaturas y superiores). Aventaja únicamente a las comunidades autónomas de Castilla-La Mancha, Baleares y Extremadura. Menos del 20% de su población tiene esta especial cualificación, casi la mitad que la región líder en España, País Vasco (véase el Gráfico 3: Porcentaje de población con estudios superiores). Aún más preocupante resulta, no obstante, el escasa progreso experimentado en los años en los que el REF ha estado en vigencia, periodo en el cual nos han sobrepasado cuatro comunidades autónomas que partían de niveles de formación más discretos.

*ANTONIO J. OLIVERA ES ECONOMISTA, Y JUAN MANUEL
BETHENCOURT, PERIODISTA