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Bajo el abrigo de las instituciones

   

ANTONIO J. OLIVERA / DAVID PADRÓN | Santa Cruz de Tenerife

Una de las cuestiones básicas que ha tratado de responder la ciencia económica es la relativa a las fuentes del crecimiento. Identificar los factores determinantes de las variaciones en la renta por habitante ha estado entre las preocupaciones más destacadas entre los economistas desde tiempos de Adam Smith (siglo XVIII).

A pesar de la multitud y variedad de enfoques adoptados a la hora de aproximarse a ese análisis, en general se acepta que el crecimiento económico es un proceso multidimensional, de gran complejidad, que viene determinado por la acumulación de factores productivos: factor trabajo, capital físico productivo (instalaciones y maquinaria), de capital intangible (software, licencias y patentes), de capital humano (la contratación de personas y la cualificación de éstas) y, adicionalmente, por la capacidad de generar valor más allá de la simple agregación de los factores anteriores, lo que se conoce como productividad total de los factores y representa en gran medida la eficiencia con la que se utilizan los factores productivos. La productividad total de los factores viene determinada, a su vez, por el progreso tecnológico, las mejoras en la gestión empresarial, el aprendizaje por la práctica…
Si los poderes públicos, nuestros gobernantes, desean promover el crecimiento de la renta, deberán facilitar de algún modo la ampliación del stock de capital físico productivo disponible, la inversión en más y mejor capital intangible, la mejora continuada del capital humano, y potenciar la productividad total de los factores.

Una cuestión emerge con fuerza: ¿cómo promover los procesos anteriores? Expresado en otros términos, ¿cuál es el margen de acción de los poderes públicos para propiciar que las empresas decidan apostar por la innovación, la cultura de la eficiencia y la productividad, por la excelencia? ¿Cómo pueden actuar nuestros gobernantes para que trabajadores y empresarios apuesten por procesos formativos continuados en el tiempo?

“¿Cuál es el margen de acción de los poderes públicos para propiciar que las empresas decidan apostar por la innovación, la cultura de la eficiencia y la productividad, por la excelencia?”

A lo largo de la historia se han contemplado diferentes alternativas y candidatos a tener la consideración de factores fundamentales del crecimiento económico. Algunos, como Montesquieu, consideraban que la geografía constituía un aspecto que condicionaba la actividad económica. Otros han sugerido que lo realmente determinante era la suerte, que condicionaba de forma caprichosa los destinos de los pueblos, y algunos, basados en la tradición de Veblen y Weber, han apostado por el papel decisivo de la cultura en el desempeño económico de los países.

No es este el lugar para explicar el alcance y las limitaciones de todos estos elementos a la hora de dar respuesta al interrogante anterior. En su lugar, preferimos centrarnos en una línea de investigación que recientemente ha adquirido una importancia renovada, de la mano de los economistas del Instituto Tecnológico de Massachusetts y de la Universidad de Harvard, Daron Acemoglu, Simon Johnson y James Robinson. Estos economistas vienen realizando un esfuerzo por explicar, sobre una amplia base empírica, y siguiendo la tradición impulsada por el Premio Nobel de Economía del año 1993, Douglas North, que el verdadero determinante del crecimiento económico son las instituciones.

Reglas de juego

En su concepción académica, las instituciones no tienen el mismo significado que le damos habitualmente, en su caracterización de las instancias o administraciones públicas. Para la tradición institucionalista, éstas son vistas como las reglas del juego de las que nos dotamos y que determinan las relaciones entre distintos agentes de una sociedad.
De un modo algo más formal, las definen como construcciones de las personas ideadas para dar forma a las relaciones humanas, lo que incluye las leyes, las normas y los contratos, pero también la cultura, las costumbres y los principios morales. Las instituciones se caracterizan por que su diseño y su aplicación depende de las personas y no de ningún ser o ente superior. En consecuencia, también dependerá de las personas cambiarlas o modificarlas.

La política económica consiste en el conjunto de actuaciones públicas ejercidas por las autoridades para modelar tanto el diseño como el funcionamiento de dicho entramado institucional. Los decisores públicos pueden moldear el cuadro de incentivos al que se enfrentan los distintos agentes en su día a día, el que condiciona sus decisiones y actuaciones. La misión fundamental de la acción de gobierno es promover un marco institucional adecuado, que favorezca la inversión en capital productivo, la cultura de la innovación y la eficiencia en el uso de los recursos.

La sencillez del argumento anterior choca con las dificultades que enfrenta su implementación. El decisor político no es, como tradicionalmente se consideraba en la literatura económica, un agente neutral, bien intencionado, que a través de un proceso racional de optimización diseña su agenda de política económica, sujeto exclusivamente a restricciones de naturaleza técnica. Los poderes públicos, como sucede con el resto de agentes, responden a los incentivos que se desprenden del marco institucional vigente, que determina, entre otros aspectos, el funcionamiento de los mercados políticos y el margen de influencia de los grupos de interés. Los cambios institucionales, incluso aquellos más claramente alienados con el interés general, producirán ganadores y perdedores, alterando la jerarquía de poder vigente hasta ese momento. Si estas alteraciones en los diseños institucionales son entendidas por los sectores dominantes como contrarios a sus intereses, éstos se movilizarán para evitar el cambio y defender el status quo. Esta es la principal razón por la que los marcos institucionales, incluso cuando se percibe claramente que están agotados y nos alejan de la senda del crecimiento y de la prosperidad, muestran un componente inercial tan marcado, perpetuándose en el tiempo.

Son muchas las fórmulas que pueden emplear la élites (entendidas como aquellos grupos que detentan el poder) para influir sobre los decisores públicos y, por esta vía, sobre la política económica y los diseños institucionales. La literatura económica ha profundizado mucho en estas prácticas de búsqueda de rentas y captura del regulador. Estas élites actúan a modo de lobbies para conseguir transferencias y subvenciones, más o menos ocultas, el establecimiento de leyes que reduzcan el grado de competencia con el que operan los mercados, una aplicación laxa de las leyes de defensa de la competencia o de garantías y protección al consumidor. Las élites dominantes pueden influir en la redacción de las reglas de juego e, incluso, pueden elegir a sus propios árbitros, esto es, a las personas que ocuparán cargos de responsabilidad en las agencias encargadas de regularlos y supervisarlos.

“Son muchas las fórmulas que pueden emplear la élites (entendidas como aquellos grupos que detentan el poder) para influir sobre los decisores públicos”

Al lector medianamente informado, e independientemente de cuál sea el color político por el que sienta preferencia, seguro que le vienen a la memoria numerosos ejemplos recientes de este tipo de prácticas, ampliamente extendidas en España: eléctricas, gasolineras y, por supuesto, el sistema bancario son algunos de los casos más flagrantes. La connivencia entre el poder político y estos lobbies es de sobra conocida en nuestro país, dinamitando no solo las bases del crecimiento y la prosperidad del conjunto de la población, sino los cimientos de la democracia. En Canarias, a los abusos de los grandes lobbies nacionales, hemos de sumar los intereses propios de las élites locales.

Se trata, por lo general, de sectores maduros, algunos en clara decadencia, que logran sostenerse al calor del esfuerzo constante por mantener su influencia política. Las exhibiciones de su poder político han sido numerosas, estando presentes, entre otras cuestiones, en la definición del propio Régimen Económico y Fiscal (el REF).

La evidencia empírica indica con cierta solvencia que existe una relación estrecha y positiva entre las instituciones y el producto interior bruto (PIB) por habitante de los países (véase el gráfico I: Índice de calidad gubernamental y renta por habitante en el mundo, y el gráfico II: Índice de calidad gubernamental y renta por habitante en España).

En el espacio canario

Cuando concentramos nuestro foco de atención sobre la economía canaria, debemos preguntarnos qué particularidades puede presentar nuestra sociedad insular en este sentido. La verdad es que en poco nos diferenciamos del resto de España. Nuestro marco institucional es similar al nacional y padecemos sus mismos problemas, lo que impide el progreso de emprendedores económicos y sociales frente a los intereses de las élites establecidas.

Al amparo de un sistema institucional que prima los abusos de poder de mercado, que beneficia la captura de rentas por parte de aquellos que mejores conexiones tienen con el poder político, que impulsa los comportamientos poco solidarios en la sociedad para lograr prestaciones públicas en vez de hacer esfuerzos personales para lograr mejores remuneraciones, que facilita la búsqueda de posiciones defensivas en el sector empresarial ante la competencia externa para limitar la asunción de riesgos y la innovación constante y que no confía en la meritocracia y en la cualificación de las personas sino en las obediencias y sometimientos intelectuales, hemos construido una economía endeble y de poco recorrido que ha caído como un castillo de naipes cuando la recesión ha deshecho la ilusión que la sostenía.

El verdadero problema de España y de Canarias no es la prolongada y profunda crisis en la que se encuentra inmersa, ni todas sus dramáticas manifestaciones, como las intolerables cifras de paro o de pobreza. Lo que de verdad debe preocuparnos es la existencia de un marco institucional contrario a los estándares democráticos más básicos y a la meritocracia, favorecedor de comportamientos defensivos y poco activos, que no estimulan que las empresas inviertan en mejorar su capacidad productiva, que refuercen el uso de las nuevas tecnologías para ser más competitivas en los mercados, que apuesten por contratar personal con talento o formar a las personas de su plantilla y que estén continuamente buscando la mejora de la innovación invirtiendo en tecnología o mejorando la capacidad de gestión. Con estos fundamentos da igual que sobrevivamos a la crisis, puesto que tenemos un mal peor dentro de nuestra sociedad.

Asunto grave en las Islas

El caso de Canarias resulta muy ilustrativo de la gravedad de este asunto. A pesar de que las Islas cuentan con un REF especial para potenciar su proyección económica, lo cierto es que los datos indican que la situación canaria dentro de la media nacional cada vez es peor. Ni la RIC, ni la DIC, ni la ZEC, ni las otras siglas que conforman nuestro “as en la manga”, han servido para mejorar nuestra posición en materia de progreso económico. Parece que la coincidencia de este régimen diferencial con un marco institucional propenso a mantener posiciones defensivas y de sostenimiento del status quo, ha favorecido el derroche de recursos públicos que han sido sistemáticamente absorbidos por la élite económica para su propio interés, generando escasos beneficios para el conjunto de la sociedad.

Esos fondos han contribuido en poca medida a impulsar la inversión productiva, pero sí mucha inversión especulativa. No han estimulado la formación de nuestra población, sino todo lo contrario, la han desincentivado expulsando a los alumnos de las aulas para insertarlos en sectores de actividad económica sin futuro (la construcción). Han entorpecido la innovación, pues ¿quién necesita innovar para competir si la RIC y la especulación me hacen ganar dinero más fácilmente, con la ley del mínimo esfuerzo?

El futuro de Canarias pasa por conducir, por muy complicado que resulte, un cambio profundo en su marco institucional. Los que se encuentran cómodamente instalados, favorecidos por unas reglas de juego en cuyo diseño han participado, ejercerán todo su poder para que nada cambie. Se requiere que los grupos que quieran provocar un cambio se impliquen activamente y que superen los problemas de organización que han tenido hasta la fecha. La participación política activa es el camino más eficaz para ello.

La economía de las instituciones ofrece lecciones muy interesantes y estimulantes. La principal de ellas es que el futuro de cualquier territorio está en sus propias manos.
El argumento del determinismo geográfico que tanto gusta a nuestros poderes públicos, y que gran parte de nuestra sociedad parece haber interiorizado en forma de fatalismo ultraperiférico, debe ser desterrado o, cuando menos, reinterpretado. El rediseño institucional y su reorientación hacia la consecución del interés general deben ser la prioridad. La participación activa para la defensa de los intereses de la colectividad es la principal herramienta. En cambio, el desasosiego y la desafección con la política, el arma más poderosa de las élites dominantes.

No sólo los políticos son responsables de esta situación. Lo somos todos como parte de una sociedad que se rinde a la comodidad cuando la situación actual lo que demanda es realizar un importante esfuerzo. Pero esta es una lucha que vale la pena, pues no olvidemos que bajo el abrigo de las instituciones florecen las civilizaciones.

*ANTONIO J. OLIVERA HERRERA ES
DOCTOR EN ECONOMÍA POR LA
UNIVERSIDAD COMPLUTENSE;
DAVID PADRÓN MARRERO, PROFESOR
CONTRATADO EN LA ULL Y DOCTOR EN
ECONOMÍA POR LA MISMA UNIVERSIDAD