Ahora que soplan vientos de cambio, de transformación, de reforma constitucional, no está de más tener presente algunas consideraciones acerca de lo que hace algunos años, casi veinticinco, se planteó en Galicia como fórmula para mejorar el funcionamiento del modelo autonómico en su versión administrativa: la llamada Administración única, que no es más, ni menos, que una teoría diseñada para organizar mejor el aparato administrativo en un Estado compuesto como el español. Por aquel entonces, 1992, comenzaron a realizarse una serie de estudios de Derecho Público capitaneados por Manuel Fraga, a la sazón presidente de la Xunta, que estaban dirigidos a ofrecer a la sociedad una propuesta de Administración pública fundada en la Constitución. En efecto, el artículo 150.2 de la Carta Magna permitiría, a partir de leyes orgánicas de delegación o de transferencia, reforzar la función administrativa de las comunidades autónomas al convertirlas en instancias públicas de ejecución del Derecho propio y también del Derecho del Estado en todas aquellas materias en que sea posible la delegación o transferencia de competencias administrativas del Estado central a las autonomías.

Tal operación jurídico-administrativa comenzó en 1997 a nivel general con la integración de las competencias del Estado en el delegado del gobierno. Sin embargo, por diversos avatares que ahora no son del caso, tal proyecto quedó a medias sin que se operaran las transferencias o delegaciones hacia las comunidades y de éstas hacia los entes locales. Por eso, ante la reforma constitucional que se avecina, la propuesta de Administración única, integrada o sincronizada vuelve a la primera línea de la discusión política y jurídica.

La Constitución, como sabemos, ha diseñado un modelo de Estado en el que el poder público se reparte entre el propio Estado, las comunidades autónomas y los entes locales. Estos gobiernos y Administraciones, además, comparten numerosas competencias en las que una misma materia puede ser objeto de funciones y facultades distintas según la intensidad y naturaleza del interés general en juego.

Efectivamente, tenemos competencias exclusivas, competencias concurrentes y competencias compartidas entre Estado y Comunidades Autónomas. Por lo que se refiere al ámbito local, la disposición de sus competencias se halla en las Cortes Generales en todo lo relativo a su configuración general y en los Parlamentos autonómicos en lo que se refiere a los contenidos sectoriales. Este esquema, pensado para un ejercicio de diálogo permanente y para un contexto de relaciones interadministrativas e intergubernamentales presidido por el principio de lealtad institucional, hoy, tras el desarrollo y el recorrido alcanzado, necesita ser reformado porque se ha instalado, en no pocos aspectos, en la irracionalidad y en una aspiración obsesiva por reproducir la estructura del estado-nación. El sistema debe ser reformado para, con la experiencia del tiempo transcurrido, delimitar con más claridad las competencias y funciones de cada Gobierno Y Administración, y, también, para dibujar con mayor nitidez los espacios de colaboración de competencias.

Hoy en día, la colaboración, la cooperación es cada vez más importante en todos los órdenes de la vida social. En el personal, en el familiar, en el profesional y, por supuesto, en el político y administrativo. Los esquemas, técnicas y métodos del pensamiento compatible superan a la rígida perspectiva unilateral de la idea del poder público en propiedad del Estado-Nación. Por eso, antes de proceder a desarrollar un programa de clarificación administrativa estudiando la procedencia y funciones de cada órgano público en cada nivel de gobierno es menester trabajar en la reforma de la Constitución. Ya decía Werner que el Derecho Administrativo es el Derecho Constitucional concretado. Por tanto, si el modelo constitucional territorial sigue siendo indefinido y abierto, se impone, con el mayor acuerdo posible, un esfuerzo de concreción para que cada Gobierno y cada Administración preste mejor sus competencias y así puedan realmente servir mejor al interés general.

Las medidas adoptadas en el tiempo por Ejecutivos autonómicos y locales, ahora en menor medida, demuestran hasta qué punto el despilfarro, la ineficiencia y el ansia de perpetuación dominaron a los gobernantes de estos espacios territoriales. Subvenciones absurdas, multiplicación injustificada de órganos, obras públicas innecesarias, aumento irracional de empleados públicos, son algunos de los resultados de esta forma caciquil y clientelar de ejercicio del poder en que derivó el modelo constitucional en tantas ocasiones en el escalón territorial. Un modelo, insisto, diseñado para nuestra realidad territorial y para que el poder público se pueda ejercer mejor y en las mejores condiciones posibles.

En este contexto, se toleró, hasta se jaleó en algún momento, el recurso a la deuda como forma ordinaria de financiación de actividades públicas pensadas para el control y la manipulación social. Ahora, como la burbuja explotó, es menester una cura absoluta de austeridad y se precisa reducir inteligentemente el aparato público. Pues bien, en este contexto, además de penalizar a quienes gasten lo que no disponen, es fundamental, a mi juicio, trabajar pensando en el futuro. Si ponemos un parche, dentro de unos años, cuándo cambie el ciclo económico, volveremos a las andadas.

Por tanto, reforma de la Constitución, racionalidad, eficiencia y equidad. Claro que hay que suprimir, y no poco, un sector público elefantiásico. Pero no podemos olvidar que el modelo autonómico tiene una finalidad y una funcionalidad que no se puede desconocer. El café para todos sin más es peligroso. Necesitamos, no pintores de brocha gorda, sino pintores que tengan sentido del contexto, de la perspectiva, y que sepan, no es poco, reflejar la entera y compleja realidad que les rodea.

*catedrático de derecho administrativo
jra@udc.es