Facturas, gavetas y REF – Por Guillermo Núñez

El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público. Sin perjuicio de los órganos fiscalizadores de cuentas que para las comunidades autónomas puedan prever sus estatutos, es el único que extiende su jurisdicción a todo el territorio nacional, dependiendo directamente de las Cortes Generales. Son funciones propias del Tribunal de Cuentas la fiscalización externa y permanente de la actividad económico-financiera del sector público, que está conformado por la Administración del Estado, las comunidades autónomas, las corporaciones locales, las entidades gestoras de la Seguridad Social, los organismos autónomos y las sociedades estatales y demás empresas públicas.

En fechas recientes, el Tribunal ha presentado un Informe de fiscalización relativo a los gastos ejecutados por las entidades locales en Canarias (cabildos y ayuntamientos) sin crédito presupuestario. Del informe se han hecho eco algunos medios de comunicación, sobre todo por la sorpresa que supone para muchos ciudadanos que, en el caso de Canarias, nuestros cabildos y ayuntamientos (diputaciones y ayuntamientos en el resto de España) puedan realizar gastos sin que exista previamente crédito en el presupuesto de un determinado ejercicio para afrontar dichos gastos.

La circunstancia señalada tiene mucho que ver con nuestro Régimen Económico y Fiscal (REF), puesto que una parte importante de la financiación de los gastos en que incurren los cabildos y ayuntamientos canarios tienen su origen en los recursos específicos que provienen directamente de nuestro particular Régimen Económico y Fiscal. En otras palabras, a diferencia de las fuentes de financiación con que cuentan las diputaciones, consejos insulares (Baleares) y ayuntamientos españoles, los entes Locales canarios tienen una fuente específica de financiación, la que se conforma como un plus que se nutre de los recursos propios provenientes del REF. Es decir, que nuestros entes locales gozan de una mejor financiación, en términos cuantitativos, que aquella otra con la que cuentan el resto de entes locales españoles.

¿Cómo es posible, se preguntan los ciudadanos, que, si esto es así, un cabildo o un ayuntamiento puedan hacer frente a gastos que no figuran en el presupuesto? La existencia misma del presupuesto no tiene otra finalidad esencial que la de servir como instrumento de control de los gastos autorizados para cada ejercicio presupuestario. Así como en relación con los ingresos éstos se configuran en términos presupuestarios como meras previsiones, el importe de los gastos a realizar en cada ejercicio ha de estar autorizado expresamente por la norma mediante la cual se aprueba el presupuesto. Hasta tal punto ello es así que el artículo 173.5 de la Ley de Haciendas Locales establece de forma clara y terminante que no podrán adquirirse compromisos de gastos por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos del presupuesto, siendo nulos de pleno derecho los acuerdos, resoluciones y actos administrativos que infrinjan esta norma, sin perjuicio de las responsabilidades a que haya lugar. O bien, lo que se establece igualmente en el artículo 188 de la misma ley, al establecer que los ordenadores de gastos y de pagos, en todo caso, y los interventores de las entidades locales, cuando no adviertan por escrito su improcedencia, serán personalmente responsables de todo gasto que autoricen y de toda obligación que reconozcan, liquiden o paguen sin crédito suficiente.

Pues bien, a pesar de lo que de forma tan clara y terminante establece la ley, nos encontramos con la realidad innegable de que el propio sistema normativo va a permitir o posibilitar por vía reglamentaria que se asuman compromisos de pago por el suministro de bienes o prestaciones de servicios que no cuentan con el preceptivo respaldo del necesario crédito presupuestario exigido por la ley. Pensemos en el siguiente supuesto: empresa concesionaria del servicio de grúa municipal que, al margen de las cláusulas contractuales, recibe la orden por parte del concejal de Tráfico de retirar los vehículos abandonados en la vía pública. La empresa facturará un servicio de carácter extraordinario que no podrá ser satisfecho por el Ayuntamiento al no estar contemplado ese gasto en el correspondiente presupuesto de la entidad. Es obvio que la empresa ha prestado el servicio y que ha nacido su derecho al cobro por la prestación de ése. Como ha señalado una reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, no parece ajustado a derecho que se preste un servicio por parte de una empresa y que éste quede sin pagarse por parte del ayuntamiento sobre la base de la inexistencia de crédito presupuestario, pues ello supondría aceptar un “enriquecimiento injusto” a favor de la Administración.

Es a través de supuestos como el señalado cómo se generan facturas que “descansan en la gaveta”, y, aunque éstas, deban figurar en la contabilidad (en muchas ocasiones ni siquiera esto sucede), no podrán ser satisfechas hasta que se cuente con la correspondiente dotación presupuestaria para hacer frente al pago de ellas. Es evidente que la empresa podría acudir a la vía judicial a reclamar su derecho de cobro, pero ya se sabe cómo de lenta es la Justicia en nuestro país, aparte de que el resultado sería aún el de un mayor coste para las arcas municipales. Es aquí, en este punto, donde interviene la solución salomónica denominada “reconocimiento extrajudicial de créditos”. El interventor constatará que se presentan en la Intervención diversas facturas que se han originado sin seguir el procedimiento ordinario de gasto y que no pudieron imputarse al Presupuesto en vigor cuando se reconoció el gasto efectuado y que ahora pueden reconocerse e imputarse al nuevo Presupuesto por existir en él crédito suficiente. Todo ello, obviamente, con la advertencia de que se deberán exigir las correspondientes responsabilidades a que hubiere lugar por haberse incurrido en su momento en gastos que no estaban debidamente presupuestados.

Como era de esperar, la exigencia de responsabilidades queda en el olvido y, lo que se presenta como un medio extraordinario o excepcional, se puede llegar a transformar en determinados cabildos y ayuntamientos en una práctica ordinaria que desnaturaliza lo que es y debe ser un auténtico procedimiento de gasto, aparte, claro está, de propiciar que algún que otro pícaro o listillo (o político corrupto) se confabule con algún que otro pícaro o listillo (o empresario corrupto) para cometer por esta vía auténticas atrocidades con el dinero de los contribuyentes.

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